1.1 內(nèi)涵及作用

規(guī)劃評估，也稱規(guī)劃評價，泛指對已編制規(guī)劃的實(shí)施過程、實(shí)施效果及實(shí)施環(huán)境進(jìn)行檢測、監(jiān)督，并利用評價指標(biāo)對實(shí)施監(jiān)測的結(jié)果進(jìn)行評價，以衡量規(guī)劃的有效性及實(shí)施效果。

2008 年起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條規(guī)定，“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估”，首次從法律層面明確了總體規(guī)劃層面規(guī)劃評估的必要性和法定地位。

當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系改革，對山、水、林、田、湖、草全域全要素統(tǒng)籌、國土空間規(guī)劃高效治理及高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)提出了更高的要求?！妒锌h國土空間總體規(guī)劃編制指南》明確提出通過全面評估現(xiàn)行規(guī)劃，總結(jié)成效、分析問題，提出國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化的建議?？梢灶A(yù)見，規(guī)劃評估將在新的國土空間規(guī)劃編制和管理中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

1.2 理論體系及發(fā)展趨勢

城市規(guī)劃作為重要的公共政策，其評估工作正逐漸受到重視，國內(nèi)外學(xué)者對此進(jìn)行了一定的研究。從評估對象來看，可以將國土空間規(guī)劃評估分為方案評估和實(shí)施評估；從評估類型來看，林立偉、沈山對我國規(guī)劃評估具體實(shí)踐案例進(jìn)行了統(tǒng)計分析，主要涉及城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃等宏觀層面戰(zhàn)略性評估，城市設(shè)計及修建性詳細(xì)規(guī)劃等中、微觀層面操作性評估，以及城市交通、物流等專項評估；從評估目的來看，國內(nèi)規(guī)劃評估注重對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果做“終審式”的經(jīng)驗(yàn)主義評估，習(xí)慣性地聚焦規(guī)劃方案成果的實(shí)現(xiàn)度，以及規(guī)劃指標(biāo)在當(dāng)前實(shí)施環(huán)境下的合理性，以明確規(guī)劃修編的必要性和優(yōu)化調(diào)整重點(diǎn)。國內(nèi)學(xué)者對城市規(guī)劃評估理論的探索，重點(diǎn)聚焦在評估的類型、體系及實(shí)操方法方面，或多或少地忽視了其內(nèi)在機(jī)制和價值標(biāo)準(zhǔn)。

遵循評估方法的內(nèi)在理論范式，美國評估學(xué)研究學(xué)者古巴(Egon G. Guba)和林肯(Yvonna S. Lincoln)在《第四代評估》中，提出了評估方法從測量、描述、判斷到建構(gòu)的“四代”演進(jìn)過程，前三代方法實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注客觀衡量實(shí)施效果、描繪結(jié)果與目標(biāo)的差異到評定結(jié)果對目標(biāo)的改善度等的遞進(jìn)，而第四代方法定位為案例質(zhì)性研究，關(guān)注利益相關(guān)者的價值博弈，主張多元主體共同參與，通過協(xié)商構(gòu)建具有共識性的評估結(jié)論。

透視國內(nèi)外城市規(guī)劃評估理論的發(fā)展歷程，城市規(guī)劃評估思想、方法遵循多元綜合化發(fā)展的規(guī)律：從事前評估向事后評估，從側(cè)向單一的“結(jié)果評判”向關(guān)注多元的“過程檢測”，從技術(shù)價值觀、道德價值觀向綜合的價值觀轉(zhuǎn)變。本文試圖運(yùn)用第四代評估方法，采取案例質(zhì)性及過程式研究思路，以實(shí)施性城市設(shè)計的運(yùn)行機(jī)制為研究對象，重點(diǎn)探討規(guī)劃從編制、審批到實(shí)施的全過程對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的影響及其內(nèi)在機(jī)制。

2012 年以來，在建設(shè)國家中心城市功能載體、打造都市形象集中展示區(qū)的背景下，為有序推進(jìn)城市重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)，武漢市總結(jié)歷年來法定規(guī)劃、城市設(shè)計及相關(guān)專項規(guī)劃編制、管理及實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)造性地提出了“實(shí)施性規(guī)劃”概念并進(jìn)行廣泛的規(guī)劃實(shí)踐探索。實(shí)施性規(guī)劃具有承上啟下、綜合統(tǒng)籌、化零為整、指導(dǎo)實(shí)施等突出特點(diǎn)，為武漢落實(shí)“多規(guī)合一”、促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施一體化起到了顯著作用。

實(shí)施性城市設(shè)計融合了“傳統(tǒng)城市設(shè)計”和“實(shí)施性規(guī)劃”的優(yōu)點(diǎn)，一方面它根植于建筑美學(xué)傳統(tǒng)，通過高水準(zhǔn)的空間設(shè)計，刻畫了令人興奮的整體城市形象和多樣公共空間，同時又集成產(chǎn)業(yè)、交通、市政、地下空間、生態(tài)、歷史文化等多維專項內(nèi)容，保障城市設(shè)計成果的完整性和可操作性；另一方面它具有較為清晰的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，在城市設(shè)計方案通過城市規(guī)劃委員會審查后，將用地性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、容積率等指標(biāo)控制性要求納入控規(guī)導(dǎo)則，而其他控制性要求可轉(zhuǎn)譯納入修建性詳細(xì)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃細(xì)則，或直接納入地塊規(guī)劃設(shè)計條件，成為規(guī)劃管理的依據(jù)。

事實(shí)上，實(shí)施性城市設(shè)計已經(jīng)成為公共干預(yù)、協(xié)調(diào)建設(shè)活動中各方利益的政策工具，未來發(fā)展的不確定性要求城市設(shè)計從靜態(tài)藍(lán)圖變?yōu)閯討B(tài)的運(yùn)行過程。近年來，武漢市已陸續(xù)完成武昌濱江商務(wù)核心區(qū)、二七片、歸元片、楊春湖片、漢正街片等重點(diǎn)功能區(qū)的實(shí)施性城市設(shè)計，這些項目基本進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。

2.2 開展實(shí)施性城市設(shè)計運(yùn)行機(jī)制評估的重要意義

《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》的出臺，明確了城市設(shè)計在國土空間規(guī)劃編制和管理中的地位和作用。近年來，實(shí)施性城市設(shè)計作為武漢市應(yīng)對規(guī)劃實(shí)施的重要抓手，在助推重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)、提升城市風(fēng)貌特色等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

筆者認(rèn)為，實(shí)施性城市設(shè)計應(yīng)成為一個動態(tài)的，不斷總結(jié)、反饋和提升的過程，包含編制、審批、管理、實(shí)施、評估等諸多環(huán)節(jié)。規(guī)劃評估環(huán)節(jié)是這個體系中的終點(diǎn)，更是下一階段工作的起點(diǎn)。從編制到實(shí)施，過去比較多地考慮城市設(shè)計方案及控制導(dǎo)則的技術(shù)合理性，而忽視價值層面的選擇。深入評價城市設(shè)計師、規(guī)劃管理人員及其他參與者在權(quán)衡各方利益后做出規(guī)劃選擇的過程，十分有必要。

針對城市設(shè)計工作機(jī)制方面現(xiàn)存的問題，本文將結(jié)合武昌濱江商務(wù)核心區(qū)實(shí)施性城市設(shè)計的工作情況，重點(diǎn)對規(guī)劃編制和實(shí)施過程展開規(guī)劃評價，為下一階段理順工作機(jī)制、提升工作效能奠定基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計工作由過往終極藍(lán)圖模式向螺旋漸進(jìn)式動態(tài)模式轉(zhuǎn)變。

2013 年，武漢市明確中心城區(qū)七大重點(diǎn)功能區(qū)，全面啟動實(shí)施性規(guī)劃編制，并依托二七濱江商務(wù)區(qū)規(guī)劃實(shí)踐，構(gòu)建了獨(dú)具武漢特色的“二七模式”。在整體延續(xù)“二七模式”的基礎(chǔ)上，各功能區(qū)結(jié)合自身情況，在工作組織模式、成果構(gòu)成及深度、成果轉(zhuǎn)化形式及路徑等方面又各有創(chuàng)新，并未拘泥于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)范式。

武昌濱江商務(wù)區(qū)是武漢長江主軸的核心組成部分，《武漢 2049 遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》將其確定為江南主中心的核心區(qū)域。2013 年 6 月，市政府正式批復(fù)《武昌沿江地區(qū)實(shí)施性規(guī)劃》，該規(guī)劃重點(diǎn)明確武昌濱江商務(wù)區(qū)的整體定位和沿江帶狀區(qū)域的功能結(jié)構(gòu)，并未對商務(wù)核心區(qū)有過多著墨。2014 年 2 月，市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門與武昌區(qū)政府緊密聯(lián)動，啟動了《武昌濱江商務(wù)區(qū)核心區(qū)實(shí)施性城市設(shè)計》(以下簡稱“濱江核心區(qū)城市設(shè)計”)的編制工作，規(guī)劃設(shè)計范圍為和平大道、徐東大街、武車二路、武昌濱江所圍合區(qū)域，用地面積約為 138.64 hm2(圖 1)。

規(guī)劃組建由武漢本地規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)——武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心作為設(shè)計平臺，法國 Arte Charpentier 事務(wù)所負(fù)責(zé)城市設(shè)計，德國 Obermeyer 公司負(fù)責(zé)地下空間設(shè)計，上海市政工程設(shè)計研究總院、武漢市規(guī)劃研究院負(fù)責(zé)交通與市政規(guī)劃的高水準(zhǔn)聯(lián)合設(shè)計團(tuán)隊，各階段規(guī)劃成果分別于 2014 年、2018年及 2019 年通過城市規(guī)劃委員會審查。目前，濱江核心區(qū)16 個地塊已掛牌出讓或啟動建設(shè)，總建筑規(guī)模約為 178.3萬平方米，地下環(huán)路已開工建設(shè)，地面道路已啟動修規(guī)編制，計劃于 2023 年全面建成。

3.2 編制過程評估

城市設(shè)計是營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的重要理念與方法，是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。因此，城市設(shè)計方案的形成絕不僅是純粹的技術(shù)演繹與空間推敲，還應(yīng)包括公共政策的設(shè)計。

3.2.1 多專業(yè)、全程式深度介入，保證規(guī)劃體系的完整性

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，根據(jù)國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，城市設(shè)計是基于對人居環(huán)境多層級特征的系統(tǒng)辨識、多要素特征的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及在生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念下對自然、文化保護(hù)與發(fā)展的整體認(rèn)識，因此需要空間設(shè)計、功能策劃、交通、市政、地下空間等多個專項的介入。濱江核心區(qū)城市設(shè)計立足國際視野，探索多專業(yè)、多主體協(xié)同設(shè)計的工作實(shí)踐樣本。不同于先概念后專項的常規(guī)模式，規(guī)劃啟動之初便實(shí)現(xiàn)了多個專項規(guī)劃的深度介入，各設(shè)計研究機(jī)構(gòu)在同一個方案平臺上開展聯(lián)合設(shè)計，通過密切溝通，解決潛在的系統(tǒng)性問題，成果可實(shí)施性強(qiáng)，為后續(xù)方案深化奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

3.2.2 多階段、滾動式規(guī)劃編制，提高成果的可適應(yīng)性

城市設(shè)計是對人居環(huán)境的積極塑造，強(qiáng)調(diào)公共利益、以人為本。濱江核心區(qū)城市設(shè)計歷時近五年，編制過程中城市設(shè)計師通過多種形式與多方利益主體進(jìn)行了多輪博弈，設(shè)計成果三次上報城市規(guī)劃委員會審查。

(1) 錨定框架，突出城市形象和公共利益

概念規(guī)劃階段的核心任務(wù)是構(gòu)建具有高度識別性的空間形象和戰(zhàn)略性的系統(tǒng)框架。

一是以人為本，創(chuàng)造慢行優(yōu)先的開放街區(qū)。通過一套核心城市連廊系統(tǒng)，輔以穿越各街區(qū)的公共慢行走廊，建立高、中、低多維度立體步行網(wǎng)絡(luò)，最大限度地構(gòu)建軌道站點(diǎn)、江灘公園、四美塘公園、綠地636 塔樓及月亮灣等重點(diǎn)區(qū)域之間的聯(lián)系(圖 2)。

圖2 第一輪城市設(shè)計總平面圖

二是傳承文脈，留住工業(yè)歷史記憶。將富有本土特色的月亮灣城市陽臺、老工業(yè)遺產(chǎn)、城市村落、鐵路遺址公園、鐵路文化步廊、城市傳導(dǎo)連廊等多元文化節(jié)點(diǎn)整合串聯(lián)，賦予老建筑新的功能，形成活躍、富有底蘊(yùn)的文化空間體系。

三是高效互聯(lián)，搭建小街區(qū)、密路網(wǎng)的道路格局。引入邊長120~150 m 的街區(qū)尺度，新拓中部次干道，優(yōu)化路網(wǎng)銜接，通過地下環(huán)路組織地下交通，實(shí)現(xiàn)地上地下交通互聯(lián)、多種交通方式的便捷換乘、地下交通與長江隧道的順暢銜接。

四是尊重自然，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。充分利用區(qū)域周邊長江江灘、四美塘等生態(tài)空間，搭建綠色、生態(tài)、開放的空間體系，并通過保留中央公園的自然土壤，提高城市雨水就地蓄積、滲透比例，緩解雨洪內(nèi)澇壓力，促進(jìn)水資源的循環(huán)利用(圖 3)。

圖3 第一輪城市設(shè)計鳥瞰圖

(2) 優(yōu)化系統(tǒng)，完善與相關(guān)工程設(shè)施的對接協(xié)調(diào)

在概念規(guī)劃獲城市規(guī)劃委員會審查通過后，設(shè)計團(tuán)隊啟動了各專項深化設(shè)計，政府部門同步開展房屋征收、土地整理儲備等相關(guān)工作。

在此期間，三陽路長江隧道、地鐵 7 號線、8 號線、武昌生態(tài)文化長廊、月亮灣城市陽臺等位于或穿越濱江核心區(qū)范圍的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施工程陸續(xù)啟動(圖 4)。城市設(shè)計方案與相關(guān)建設(shè)工程方案進(jìn)行了深入對接，實(shí)現(xiàn)隧道風(fēng)塔與地標(biāo)塔樓、地下管廊與生態(tài)文化長廊、城市陽臺與傳導(dǎo)連廊、地下環(huán)路與隧道匝道等的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計。

當(dāng)然，這一過程中也暴露出規(guī)劃編審體制、信息共享方面存在的問題。以地下環(huán)路與隧道匝道為例，因城市設(shè)計方案未能法定化并納入“一張圖”管理，各審批部門之間無法及時、準(zhǔn)確地共享規(guī)劃信息，導(dǎo)致交通市政部門在審批隧道出入口匝道方案時并未考慮其與核心區(qū)地下空間規(guī)劃的有效對接。盡管問題暴露后由市政府牽頭迅速進(jìn)行了修正，但仍然造成了一定程度的工程滯后和重復(fù)建設(shè)。

(3) 對接市場，應(yīng)對開發(fā)主體的利益訴求

城市設(shè)計方案能否實(shí)施，離不開市場的接受和支持。城市設(shè)計概念方案基于功能定位及空間形象考慮，確定的規(guī)劃總建筑規(guī)模約為 300 萬平方米，公共建筑與住宅建筑面積比控制為 8:2。除已出讓住宅及“城中村”還建項目外，實(shí)際住宅開發(fā)余量不足 15 萬平方米，給政府的招商引資帶來了巨大的壓力。通過充分評估土地儲備部門及意向開發(fā)主體的訴求，在征得市政府同意后，在確保核心骨架、公共利益和沿江城市景觀的前提下，設(shè)計團(tuán)隊完成了規(guī)劃方案優(yōu)化，適度調(diào)增住宅規(guī)模及空間布局，成果完成后第二次報城市規(guī)劃委員會審查(圖 5—圖 7)。在這一階段，城市設(shè)計方案從“最理想方案”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白顑?yōu)方案”，平衡了市、區(qū)兩級政府及市場的利益訴求。

(4) 聯(lián)系部門，確認(rèn)各項公共設(shè)施合理布局

城市設(shè)計方案經(jīng)第二輪審查后啟動了成果的法定化，重點(diǎn)將城市“五線”、公共服務(wù)設(shè)施及地塊主導(dǎo)用地性質(zhì)、用地兼容性等剛性要素納入控規(guī)導(dǎo)則。其中，城市“五線”及公共服務(wù)設(shè)施因涉及文化、教育、衛(wèi)生、園林和林業(yè)、交管、地鐵等職能部門，需要各部門在政府主導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。以公園綠地為例，園林和林業(yè)主管部門參照國家園林城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提出按每人 10 m2 的標(biāo)準(zhǔn)確定公園綠地規(guī)模。城市設(shè)計方案中設(shè)計的人均公園綠地面積約為8.6 m2，已滿足《國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》明確的“人均公園綠地面積 8.0 m2 ”及《國家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)》明確的“城市各城區(qū)人均公園綠地面積 5.5 m2 ”的要求。通過多輪協(xié)商，最終對城市設(shè)計的人均公園綠地面積達(dá)成了共識。諸如此類的問題，需要謀求各級政府、相關(guān)部門對城市設(shè)計背后復(fù)雜的利益格局和多元價值觀念的理解，形成城市設(shè)計實(shí)施的合力。

(5) 服務(wù)管理，提出“控規(guī) + 控制圖則”管理文件成果框架

城市設(shè)計是“城市環(huán)境品質(zhì)提升”的有效工具，卻并不具備法定地位。城市設(shè)計的有效實(shí)施，主要取決于公共政策和技術(shù)管控執(zhí)行的程度。設(shè)計成果準(zhǔn)確轉(zhuǎn)化為公共政策納入規(guī)劃審批管理，就顯得十分重要。

武漢市各個功能區(qū)主要形成了“控規(guī)導(dǎo)則 + 修規(guī)” “控規(guī)導(dǎo)則 + 空間控制圖則”兩種轉(zhuǎn)化模式。較早進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段的二七片、歸元片采取了“控規(guī) + 修規(guī)”模式，將指標(biāo)類、空間類控制要求通過控規(guī)、修規(guī)兩個法定規(guī)劃予以固定，其優(yōu)點(diǎn)在于城市設(shè)計方案法定化程度高，控制內(nèi)容完整，要求精準(zhǔn)，落地性強(qiáng)，管理部門決策壓力?。蝗秉c(diǎn)在于后期在建設(shè)項目審批過程中難以靈活應(yīng)對市場建設(shè)的訴求，規(guī)劃調(diào)整難度較大，規(guī)劃審批效率較低。武昌濱江片、青山濱江片、楊春湖片則采取“控規(guī) + 空間控制圖則”模式(圖 8—圖 10)。

圖8 用地規(guī)劃圖則

圖10 地下空間圖則

其中，用地性質(zhì)及功能配比、公共停車場配建、公共服務(wù)設(shè)施配建等指標(biāo)性控制要求納入控規(guī)，予以嚴(yán)格控制，建筑高度、建筑后退道路距離、貼線率、步行廊道及空中步行廊道、出入口位置等空間控制要求納入城市設(shè)計控制圖則，作為武漢市主城區(qū)控規(guī)升級工作的重要一環(huán)，不再另行單獨(dú)編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于為規(guī)劃建設(shè)項目提供了相對寬松的決策環(huán)境，但缺點(diǎn)在于城市設(shè)計控制圖則中的剛性、彈性要素仍有待進(jìn)一步明確界定，以規(guī)避新的管理僵化問題。

3.3 實(shí)施過程評估

3.3.1 組織保障到位，成立專門的規(guī)劃實(shí)施平臺

2014 年 8 月，由市政府批準(zhǔn)，武昌濱江文化商務(wù)區(qū)管委會掛牌成立。作為濱江核心區(qū)建設(shè)主體和融資平臺，管委會已全面承擔(dān)起濱江文化商務(wù)區(qū)規(guī)劃編制組織、土地整理、房屋征收、市政設(shè)施配套建設(shè)、招商引資、投融資及協(xié)調(diào)、指導(dǎo)開發(fā)企業(yè)按規(guī)劃落實(shí)項目建設(shè)等各項工作，為濱江核心區(qū)規(guī)劃實(shí)施提供了機(jī)構(gòu)保障。

3.3.2 用地規(guī)劃管理階段的規(guī)劃審批路徑

濱江核心區(qū)城市設(shè)計成果的核心內(nèi)容以“控規(guī) + 空間控制圖則”的形式納入管理文件。建設(shè)地塊出讓前開展用地和空間規(guī)劃論證，將城市設(shè)計控制要求與利益相關(guān)方的正常利益訴求予以綜合，制定指導(dǎo)土地出讓、建管審批及規(guī)劃驗(yàn)收等建設(shè)項目全流程的規(guī)劃設(shè)計條件。規(guī)劃設(shè)計條件由文本、附圖兩部分構(gòu)成，文本內(nèi)容重點(diǎn)對用地規(guī)劃、土地使用強(qiáng)度、公共服務(wù)配套要求、建筑與城市設(shè)計要求、市政交通控制要求及其他特殊要求進(jìn)行具體規(guī)定，附圖由規(guī)劃用地范圍線、地上控制圖則、地下分層控制圖則等構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)空間控制要素在矢量圖上的具體落位。

3.3.3 建筑規(guī)劃管理階段的協(xié)商式?jīng)Q策與實(shí)施反饋機(jī)制

“與不確定性一起工作”才是城市設(shè)計實(shí)施運(yùn)行的常態(tài)，多樣的市場開發(fā)行為決定了永遠(yuǎn)無法要求每個開發(fā)建設(shè)項目都“規(guī)行矩步”。因此，需要在機(jī)制層面建立一種靈活、開放的溝通協(xié)調(diào)和互反饋機(jī)制。

以濱江核心區(qū) 13 個開發(fā)地塊的建筑方案審批為例，規(guī)劃設(shè)計條件較完整地轉(zhuǎn)譯了城市設(shè)計方案，明確了各地塊用地性質(zhì)、建筑規(guī)模、商住比、標(biāo)志性塔樓位置、建筑高度、建筑后退、貼線率、步行廊道等具體控制要求。摘牌企業(yè)拿出的第一輪規(guī)劃建筑方案相對于規(guī)劃設(shè)計條件進(jìn)行了較大突破。

規(guī)劃建筑方案審批初期，建管審批部門曾一度徘徊在“消極干涉”和“過度干預(yù)”之間，最終在多輪“雙向互動”后找到平衡點(diǎn)。一方面嚴(yán)格控制關(guān)乎整體城市形象、公共空間品質(zhì)的建筑退距、地標(biāo)建筑高度、住宅建筑高度層次和臨江面寬、步行廊道及空中連廊等要素；另一方面充分尊重開發(fā)商、建筑師的個性需求，實(shí)現(xiàn)了城市設(shè)計方案的實(shí)施落地。

3.3.4 規(guī)劃實(shí)施全過程把控有待加強(qiáng)

一方面，城市設(shè)計師無法全程跟蹤規(guī)劃審批及建設(shè)實(shí)施。一般情況下，在完成城市設(shè)計編制報批和技術(shù)管控轉(zhuǎn)化之后，城市設(shè)計師即已完成其使命，在后續(xù)的建管、園林、交通等審批管理和建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)的參與度較低。同時，規(guī)劃管理人員未能深度參與前期城市設(shè)計及管理文件編制，主要是通過管理文件開展規(guī)劃審批，容易造成對細(xì)節(jié)把控不到位。

另一方面，規(guī)劃實(shí)施時序的管控存在缺位。武漢市“兩江四岸”區(qū)域多個重點(diǎn)功能區(qū)基本啟動建設(shè)，開發(fā)主體因面臨資金回籠壓力往往優(yōu)先開發(fā)住宅地塊，而公共建筑、公共服務(wù)設(shè)施以及開敞空間的建設(shè)相對滯后，城市整體形象和品質(zhì)難以得到有序改善。

4.1.1 管控要素體系的精準(zhǔn)化設(shè)計

在規(guī)劃實(shí)施和管理過程中，城市設(shè)計是否能對城市形態(tài)塑造起到控制引導(dǎo)作用，很大程度上取決于空間控制圖則、規(guī)劃設(shè)計條件等管理文件落實(shí)了多少城市設(shè)計管控要素。例如，深圳市的法定圖則制度將《城市規(guī)劃編制辦法》中規(guī)定的 12 項控制指標(biāo)簡化為五類，減少剛性控制指標(biāo)，為建設(shè)項目提供寬松的決策環(huán)境。

在城市設(shè)計方案及后期管理文件制定過程中，城市設(shè)計師結(jié)合上位規(guī)劃中的強(qiáng)制性條款、規(guī)劃區(qū)域特質(zhì)及核心的城市設(shè)計理念，精準(zhǔn)地確定管控要素構(gòu)成及剛性管控要素。同一要素如建筑高度，在濱水臨山、歷史街區(qū)及機(jī)場限高等特殊區(qū)域，城市設(shè)計確定的、有特定意圖的限高、限低區(qū)域，以及地標(biāo)建筑、天際線等關(guān)鍵性控制節(jié)點(diǎn)地塊，應(yīng)予以剛性控制，而在一般區(qū)域則可納入一般性城市設(shè)計指引。因此，在保障核心要素管控的基礎(chǔ)上，賦予城市設(shè)計更大的靈活性，有助于城市設(shè)計的創(chuàng)新。

4.1.2 市場主體的提前介入

為城市設(shè)計編制預(yù)留彈性的另一種方式，是城市開發(fā)商、運(yùn)營商等市場主體的提前介入。經(jīng)過多年的摸索，武漢市已形成一套較為成熟的實(shí)施性城市設(shè)計運(yùn)行模式，而市場的介入往往在城市設(shè)計方案編制完成之后。

在開發(fā)地塊出讓過程中，城市設(shè)計方案屢屢成為土地儲備部門、開發(fā)企業(yè)及規(guī)劃管理部門博弈的焦點(diǎn)，常常導(dǎo)致城市設(shè)計意圖不斷被修改或突破，為規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)及審批部門帶來巨大的工作量。

有鑒于此，武漢市開始引入城市設(shè)計與招商對接互動演進(jìn)的工作方式，即在城市設(shè)計初步研究確定剛性控制要求后，提前向市場推介，在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、空間形態(tài)及建設(shè)體量等方面為城市設(shè)計與多個利益主體搭建溝通的平臺，在平衡各方利益訴求的基礎(chǔ)上深化城市設(shè)計方案。通過強(qiáng)化城市設(shè)計公共政策屬性，前置博弈環(huán)節(jié)，有助于提高城市設(shè)計成果的可實(shí)施性和后期規(guī)劃管理的彈性。

4.2 規(guī)劃實(shí)施：建立更多元的規(guī)劃審批監(jiān)督和干預(yù)機(jī)制

4.2.1 通過制度設(shè)計保障城市設(shè)計師的權(quán)力與責(zé)任

法國協(xié)調(diào)建筑師制度給予城市設(shè)計師在區(qū)域開發(fā)控制體系中整體控制和自由裁量的權(quán)力，保障了其在關(guān)乎地區(qū)整體風(fēng)貌、總體空間形態(tài)、街區(qū)肌理及公共空間等全局性要素的審批和決策時有足夠的話語權(quán)，從而促進(jìn)城市設(shè)計藍(lán)圖較好地實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)少數(shù)城市也進(jìn)行了類似的制度嘗試。

2019 年，北京市發(fā)布《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法(試行)》，在全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行責(zé)任規(guī)劃師制度，發(fā)揮其“推動規(guī)劃落地、提供技術(shù)咨詢、規(guī)劃設(shè)計把關(guān)、施工監(jiān)督指導(dǎo)、推進(jìn)社區(qū)營造”五大作用，打通規(guī)劃落地“最后一公里”，構(gòu)建更加有效的首都治理體系。因此，如何強(qiáng)化城市設(shè)計師從規(guī)劃編制、審批到實(shí)施全過程的參與、把關(guān)、指導(dǎo)和監(jiān)督作用，促進(jìn)城市設(shè)計的有序?qū)嵤?，是一個值得探討和努力的方向。

4.2.2 建立規(guī)劃實(shí)施的多部門統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制

城市設(shè)計的實(shí)施涉及自然資源和規(guī)劃、建設(shè)、園林和林業(yè)、教育、衛(wèi)生等政府部門及相關(guān)平臺公司，存在規(guī)劃定位與招商引資的協(xié)同、不同實(shí)施主體對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同、政府與開發(fā)商在公共設(shè)施與房地產(chǎn)開發(fā)方面的協(xié)同、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃與高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的協(xié)同等多方面問題。要解決當(dāng)前普遍存在的公共建筑實(shí)施滯后、公共空間品質(zhì)粗糙等問題，有必要在更高的層面建立起規(guī)劃實(shí)施管理體系和統(tǒng)籌監(jiān)督機(jī)制，以城市網(wǎng)格平臺為基礎(chǔ)，搭建城市風(fēng)貌及規(guī)劃實(shí)施精細(xì)化管理信息平臺，強(qiáng)化多部門協(xié)調(diào)配合和信息互通，廣泛應(yīng)用專家咨詢與評審機(jī)制，對重點(diǎn)地塊、重點(diǎn)項目要像繡花一樣精細(xì)，加大規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)籌力度和精細(xì)度。